界面新聞記者 | 張倩楠
界面新聞編輯 | 劉海川
1984年，在經(jīng)歷過“被人攆、被人瞧不起、攤位執(zhí)照被沒收”的窘境后，姜維在大連中山路租了個面積1平米的門市重整旗鼓。此時的他還想象不到，一年后，他將從時任外經(jīng)貿(mào)部副部長魏玉明手中接過特批文件，拿到全國首張私營企業(yè)執(zhí)照。
個人創(chuàng)業(yè)史的沉浮背后，社會主義市場經(jīng)濟制度的變革在持續(xù)進行。1988年，民營經(jīng)濟的“補充地位”被寫入憲法修正案，這部根本大法首次承認(rèn)了民營經(jīng)濟合法性。經(jīng)過十多年的改革開放，中國的民營經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，政府對民營經(jīng)濟地位的表述也從“有益的、必要的補充”變?yōu)椤肮餐l(fā)展”再變?yōu)椤皣窠?jīng)濟的重要組成部分”。今年2月，黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人提出新時代新征程民營經(jīng)濟發(fā)展“前景廣闊，大有可為”。
終于，備受期待的民營經(jīng)濟促進法在十四屆全國人大常委會第十五次會議表決通過，自2025年5月20日起施行。5月8日，司法部副部長王振江和全國人大常委會法工委、國家發(fā)展改革委、金融監(jiān)管總局、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人在國務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會上介紹民營經(jīng)濟促進法有關(guān)情況。
從首次提出立法到頒布施行，民營經(jīng)濟促進法用時不到18個月。全文共9章78條，包括總則、公平競爭、投資融資促進、科技創(chuàng)新、規(guī)范經(jīng)營、服務(wù)保障、權(quán)益保護、法律責(zé)任和附則。作為中國第一部專門關(guān)于民營經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，對于保障民營企業(yè)及企業(yè)家權(quán)益、促進民營經(jīng)濟長期健康發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)影響。
“尚方寶劍”守公平
民營經(jīng)濟促進法首次對民營經(jīng)濟的地位作出規(guī)定，明確民營經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，是推進中國式現(xiàn)代化的生力軍，是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是推動我國全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要力量。并第一次將“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展”“促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展和民營經(jīng)濟人士健康成長”寫入法律。
“促進民營經(jīng)濟持續(xù)、健康、高質(zhì)量發(fā)展，是國家長期堅持的重大方針政策。” 北京師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院院長戚聿東教授告訴界面新聞，這也是對現(xiàn)實實踐中民營經(jīng)濟所發(fā)揮的“56789” 作用（民營經(jīng)濟貢獻(xiàn)了中國經(jīng)濟50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果、80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量）在法律上做出的根本回應(yīng)和高度認(rèn)可，從法律上對民營企業(yè)起到“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的保障作用，民營企業(yè)可以徹底無后顧之憂地投入到高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化的建設(shè)大潮當(dāng)中。
“公平，特別是身份公平，本質(zhì)上是市場經(jīng)濟的核心法則，更是激活民營經(jīng)濟活力的第一動力?！?清華大學(xué)國家金融研究院院長、金融學(xué)講席教授田軒表示，客觀上看，相比于政策、資金、項目等“硬支持”，民營企業(yè)更需要的是“軟支持”——公平的競爭環(huán)境、法治化的營商環(huán)境、穩(wěn)定的政策預(yù)期、清晰的政策導(dǎo)向以及明確界定的政府與市場關(guān)系。其中，公平競爭的市場環(huán)境，是民營經(jīng)濟信心與活力生根發(fā)芽的最重要土壤。
中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟法教授劉大洪告訴界面新聞，民促法最大的制度突破在于將市場平等原則具體化為三套可執(zhí)行的機制。其一，統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單：凡未列入清單的行業(yè)領(lǐng)域，民營企業(yè)與其他所有制主體可依法同等進入，消除了因地方審批隨意性而產(chǎn)生的“隱形門檻”。其二，要素同權(quán)：法律首次明確民營企業(yè)在資金、土地、人力、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素配置上與國有企業(yè)享有同等權(quán)利，并同步承接國家扶持政策。其三，公平競爭審查制度：任何涉企政策出臺之前須接受“競爭中立體檢”。該制度把原本依賴部門自律的審查流程升級為強制性法律義務(wù)，使監(jiān)管主體從“運動員”回歸“裁判員”。
劉大洪尤其關(guān)注公平競爭審查制度的建立與完善，因為它關(guān)涉政府用權(quán)的邊界。他舉了這樣一個例子，古代泓水之戰(zhàn)中，宋襄公堅持“列陣方可交鋒”的戰(zhàn)爭禮制，等待楚軍完成布陣才開戰(zhàn)，結(jié)果兵敗被譏。倘從現(xiàn)代契約與規(guī)則的視角反觀，這位諸侯以犧牲勝算來捍衛(wèi)“先布陣、再對決”的共同規(guī)范，凸顯了規(guī)則威信高于一時得失。民促法的公平競爭審查條款正意在確保政府與市場主體共同受制于同一套公開規(guī)則，唯有如此，競爭結(jié)果才能真正由效率與創(chuàng)新決定。
“長期以來，民營經(jīng)濟面臨著競爭過程中屢遭歧視的難題，因此該法把保障公平競爭提到特別高的地位，將其作為立法宗旨之一。”戚聿東說，由于民營企業(yè)面臨的進入壁壘和競爭障礙主要是來自地方政府政策特別是產(chǎn)業(yè)政策和招商引資政策，因此該法對落實公平競爭審查制度、定期清理市場準(zhǔn)入壁壘、禁止在招標(biāo)投標(biāo)和政府采購中限制或者排斥民營經(jīng)濟組織等作出了規(guī)定。這些法律規(guī)定有助于從根本上解決民營企業(yè)與國有企業(yè)等其他市場主體競爭的公平性問題，切實做到權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平。
為破解民營企業(yè)在投融資領(lǐng)域面臨著一系列問題，如形形色色的“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”以及“融資難融資貴”，民促法規(guī)定通過完善制度措施降低制度性交易成本，重點對支持民營經(jīng)濟組織參與國家重大戰(zhàn)略和重大工程，完善民營經(jīng)濟組織融資風(fēng)險市場化分擔(dān)機制等方面作出規(guī)定，明確投融資鼓勵支持措施按照平等適用、市場化等原則實施，金融機構(gòu)在授信、信貸管理、風(fēng)控管理、服務(wù)收費等方面應(yīng)當(dāng)平等對待民營經(jīng)濟組織。
“有了這些‘尚方寶劍’，民營企業(yè)在投融資領(lǐng)域所遭受的各種不公平待遇和隱性壁壘問題有望從根本上得以解決?！?戚聿東說。
“規(guī)則之傘”保障民營企業(yè)合法權(quán)益
民促法作為我國首部針對民營經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，提出多項創(chuàng)新性制度安排，在此之外，微觀治庫創(chuàng)始人、武漢大學(xué)財稅與法律研究中心客座研究員唐大杰注意到，“權(quán)益保護”一章在民營企業(yè)和企業(yè)家合法權(quán)益保護方面實現(xiàn)多項突破，首次在法律層面系統(tǒng)性回應(yīng)企業(yè)核心關(guān)切。
“法律的意義并不是直接賦予民營企業(yè)經(jīng)濟利益，而是確立其司法地位，強化在法律體系中的保護，減少模糊地帶。同時，當(dāng)民營企業(yè)遭遇政策歧視或不合理對待時，能夠依據(jù)法律維權(quán)。過去政策與行政權(quán)處于同一層面，民營企業(yè)維權(quán)困難，現(xiàn)在，借助法律對抗行政，力量對比發(fā)生根本性改變，提升了民營企業(yè)的安全感?！?中航基金副總經(jīng)理、首席投資官鄧海清接受鳳凰網(wǎng)采訪時說。
“民促法以專章系統(tǒng)保護民營企業(yè)與企業(yè)家權(quán)利，呈現(xiàn)三重結(jié)構(gòu)，即行政約束、刑民分流、合同與信用救濟?！?劉大洪介紹。
行政約束在民促法中的具體體現(xiàn)，是對“亂收費、亂罰款、亂攤派”開出禁止清單；查封、扣押須嚴(yán)格區(qū)分違法所得與合法財產(chǎn)，并限定處置期限，遏制過度執(zhí)法和程序拖延。特別是第六十四條還增加了第二款：“禁止為經(jīng)濟利益等目的濫用職權(quán)實施異地執(zhí)法?！睂Υ饲耙欢螘r間備受關(guān)注的“遠(yuǎn)洋捕撈”式案件作出回應(yīng)。
對于“遠(yuǎn)洋捕撈”、趨利性執(zhí)法，唐大杰多次建議“要明確一把手責(zé)任，落實問責(zé)追責(zé)制度”，令他欣慰的是，民營經(jīng)濟促進法在第七十一條至第七十三條均新增對“負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員”的處分，強化追責(zé)機制。
“立法之后，我們更期待法律的執(zhí)行和落實。而落實法律效果的主要機制就是責(zé)任制，事后追責(zé)是責(zé)任制不可或缺的一環(huán)，因此，明確領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人的追責(zé)制度，將為法律裝上‘牙齒’，賦予執(zhí)行效力。” 唐大杰說。
針對刑民分流，劉大洪介紹，民促法明示一般經(jīng)濟糾紛應(yīng)當(dāng)循民事途徑解決，除非存在重大惡意與社會危害，不得輕率上升為刑事案件，防止正常商業(yè)糾紛被“刑事標(biāo)簽”放大為信用危機。唐大杰告訴界面新聞，第六十三條首次將禁止干預(yù)經(jīng)濟糾紛寫入法律，明文規(guī)定禁止行政機關(guān)和司法機關(guān)利用行政或刑事手段干預(yù)經(jīng)濟糾紛，細(xì)化辦案程序，防止“以刑代民”現(xiàn)象。
合同與信用救濟方面，民促法的第六十七條至第六十九條強化了賬款清欠與支付保障，要求政府部門建立賬款拖欠協(xié)商調(diào)解機制。國家機關(guān)、國有企業(yè)及大型企業(yè)逾期付款將面臨違約責(zé)任和信用懲戒，審計機關(guān)定期清欠問責(zé)，讓“拖欠”無處遁形。
此外，唐大杰介紹，民營經(jīng)濟促進法提出科技創(chuàng)新激勵機制，支持民營企業(yè)參與國家科技攻關(guān)項目，保障其知識產(chǎn)權(quán)權(quán)益，并建立科技成果轉(zhuǎn)化收益分配機制。加強對民營企業(yè)及其經(jīng)營者知識產(chǎn)權(quán)的保護力度，明確侵權(quán)賠償標(biāo)準(zhǔn)，并首次在法律中提出對民營企業(yè)家的人身財產(chǎn)安全實行特殊保護。
法律的分量，要靠執(zhí)行來稱量
作為經(jīng)濟領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)性特別法律，民促法并非孤立存在于法律體系之外，而是與《民法典》《公司法》《反壟斷法》等基礎(chǔ)性法律共同構(gòu)成有機統(tǒng)一的法治網(wǎng)絡(luò)。
劉大洪告訴界面新聞，縱向上，《民法典》確立私權(quán)平等，《公司法》規(guī)范公司治理，民促法以公法形態(tài)保障行政中立，《反壟斷法》負(fù)責(zé)事后矯正市場失序；私法確權(quán)—公法護權(quán)—競爭法護航三環(huán)相扣。橫向上，民促法通過負(fù)面清單與公平競爭審查為《公司法》中的治理主體提供外部發(fā)展空間；通過要素同權(quán)與融資便利彌補《民法典》無法直接解決的資源分配難題；并以禁止行政壟斷的條款為《反壟斷法》執(zhí)法建立預(yù)防性屏障。
劉大洪介紹，為加強法律法規(guī)之間的銜接協(xié)調(diào)，未來應(yīng)通過司法解釋明確各法之間的適用關(guān)系，并完善配套法規(guī)和規(guī)章制度，清理地方與負(fù)面清單制度相悖的相關(guān)規(guī)定。同時，加強中央層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是在國務(wù)院建立相關(guān)協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌涉及市場準(zhǔn)入、金融服務(wù)、司法保護等領(lǐng)域的法律政策。只有實現(xiàn)各基礎(chǔ)法律之間的無縫銜接，才能最大限度發(fā)揮民促法的制度效能。
“法律的分量，最終要靠執(zhí)行來稱量?！?劉大洪表示，地方層面，各省市需把民促法轉(zhuǎn)化為“可操作清單”：公布本地版負(fù)面清單、上線政企直通平臺、設(shè)定清欠時間表，并將落實情況納入年度法治政府評估。
司法層面，最高人民法院、最高人民檢察院應(yīng)盡快發(fā)布統(tǒng)一指引，明確征收補償、刑民分流等爭議焦點的裁判標(biāo)準(zhǔn)，并遴選典型案例向全國推送。各地法院可設(shè)營商環(huán)境合議庭，集中審理涉民企案件，實現(xiàn)同案同判、預(yù)期可見。
社會參與層面，劉大洪建議，要把全過程人民民主寫進政企互動流程：政府常態(tài)化召開企業(yè)家圓桌會，重大涉企政策公開征求意見并留出緩沖期；行業(yè)協(xié)會提供“中介反饋”，媒體和第三方機構(gòu)定期發(fā)布“營商環(huán)境紅黑榜”，形成橫向到邊、縱向到底的監(jiān)督網(wǎng)。
“為確保法律有效實施，需從政策協(xié)同、地方立法、監(jiān)督機制等多維度完善配套。”唐大杰也表示，要加強政策協(xié)同，推動地方政府在探索制度創(chuàng)新中制定分類行政法規(guī)。同時，建立政策評估機制，強化問責(zé)追責(zé)制。此外，建立法律實施效果評估體系，引入第三方機構(gòu)對執(zhí)法合規(guī)性、政策落地效果進行定期評估。鼓勵多元主體參與治理，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自制機制，構(gòu)建“政府+企業(yè)+行業(yè)協(xié)會”協(xié)同機制，推動民營經(jīng)濟在微觀層面的自我保護，有序的政商溝通，改善營商環(huán)境。
劉大洪說，當(dāng)規(guī)則條文有了溫度，司法指引讓結(jié)果可計算，法律就不再是高懸的“壁畫”，而是點亮廠房和市場的“日常燈火”。在這樣的法治光照下，民營企業(yè)放心投資、政府依法用權(quán)、市場公平競跑，“有為政府”與“有效市場”便能奏出穩(wěn)健而激昂的和聲。