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【觀察】從食品“衛(wèi)生”到食品“安全”，如何強(qiáng)化過程監(jiān)管？|界面新聞 · 中國
界面新聞記者 | 張旭
界面新聞編輯 | 劉海川
現(xiàn)行《中華人民共和國食品安全法》自2009年6月實施以來，雖取得顯著成效，但面對食品安全新形勢，部分條款確實難以適應(yīng)監(jiān)管需求。
據(jù)新華社報道，2025年5月23日舉行的國務(wù)院常務(wù)會議上，決定將《中華人民共和國食品安全法（修正草案）》提請全國人大常委會審議。據(jù)介紹，此次修正草案擬對重點液態(tài)類食品散裝運輸實施許可管理。
會議指出，食品安全關(guān)系生命健康，要按照急用先行的原則完善有關(guān)法律規(guī)定，構(gòu)建更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)特別是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系。要進(jìn)一步推動食品安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化全鏈條監(jiān)管，推進(jìn)監(jiān)管重心下沉，嚴(yán)格日常監(jiān)督檢查。要突出重點領(lǐng)域開展專項治理，強(qiáng)化監(jiān)督抽查結(jié)果處理，對發(fā)現(xiàn)的問題依法嚴(yán)懲、絕不姑息，持續(xù)完善食品安全體系。
“此次修正實則是問題倒逼機(jī)制形成的結(jié)果，揭示了以往監(jiān)管體系存在的明顯短板?！蹦祥_大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、天津市食品安全專家委員會成員翟磊告訴界面新聞，此次修正草案著眼于筑牢食品安全防線，規(guī)劃了未來食品全過程追溯體系的建設(shè)方向。與此同時，智慧監(jiān)管、無感監(jiān)管等新型監(jiān)管模式也將成為未來食品安全建設(shè)的重點方向，這些方向性的引導(dǎo)將助力我們構(gòu)建更加完善的食品安全管理體系。
從“食品衛(wèi)生”到“食品安全”
我國首部專門針對食品衛(wèi)生領(lǐng)域的法律是1995年10月頒布并實施的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》。然而，隨著食品產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和食品安全問題的日益突出，原有法律已難以滿足現(xiàn)實需求。
2009年2月，《中華人民共和國食品安全法》正式發(fā)布，取代了先前的食品衛(wèi)生法。新法更加注重食品安全的全程監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治的原則。
值得一提的是，我國在食品管理領(lǐng)域，從“食品衛(wèi)生”到“食品安全”的表述變化，雖僅兩字之差，卻表明了從觀念到監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。而推動這一變革的原因來自震驚中外的三鹿奶粉事件。
2008年，多名嬰幼兒因食用三鹿集團(tuán)生產(chǎn)的奶粉而患上腎結(jié)石，隨后在其奶粉中被發(fā)現(xiàn)含有化工原料三聚氰胺。事件曝光后，三鹿集團(tuán)承認(rèn)部分批次奶粉受到三聚氰胺污染，并發(fā)布產(chǎn)品召回聲明。
此事件也因此入選2008年十大衛(wèi)生新聞之一，導(dǎo)致至少30萬兒童受到不同程度的傷害，多名嬰幼兒因食用該奶粉在進(jìn)行手術(shù)治療或死亡。隨后，三鹿集團(tuán)破產(chǎn)，相關(guān)責(zé)任人員被依法追究刑事責(zé)任。同時，該事件也重創(chuàng)了中國奶業(yè)的商業(yè)信譽，多個國家禁止了中國乳制品進(jìn)口。
在2008年10月23日召開的十一屆全國人大常委會第五次會議上，歷經(jīng)三次審議的食品安全法草案提出了八處新的修改內(nèi)容，其中有六處直接針對三鹿奶粉事件。隨后，2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過了食品安全法。
同年6月1日，《中華人民共和國食品安全法》正式施行并于2015年進(jìn)行了全面修訂。界面新聞注意到，修訂后的食品法內(nèi)容新增了50多條，對原有70%的條文進(jìn)行了實質(zhì)性的修訂。隨后，在今年的2月17日，市場監(jiān)管總局發(fā)布的《中華人民共和國食品安全法（修正草案征求意見稿）》，擬對食用油等重點液態(tài)類食品散裝運輸實施許可管理，并面向社會公開征求意見。
通知提到，為嚴(yán)格落實食品安全“四個最嚴(yán)”要求，規(guī)范重點液態(tài)類食品散裝運輸行為，防范全鏈條食品安全風(fēng)險，市場監(jiān)管總局?jǐn)M對重點液態(tài)類食品散裝運輸實施許可管理。該修正草案明確提出，國家對重點液態(tài)類食品散裝運輸實行許可制度。
懲處力度方面，界面新聞對比食品法發(fā)現(xiàn)，修正草案對現(xiàn)行食品安全法第一百三十二條關(guān)于違反食品貯存、運輸和裝卸相關(guān)要求的法律責(zé)任進(jìn)行了修改。新增了“未取得重點液態(tài)類食品散裝運輸許可從事重點液態(tài)類食品散裝運輸?shù)?，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得，并處五萬元以上五十萬元以下罰款”的規(guī)定；并加大了對違反《中華人民共和國食品安全法》中未按要求進(jìn)行食品貯存、運輸和裝卸情節(jié)嚴(yán)重行為的處罰力度，由“吊銷許可證”修正為“處五萬元以上五十萬元以下罰款，并吊銷許可證”，進(jìn)一步增強(qiáng)了法律的震懾力與執(zhí)行力。
向前追溯難
“不僅是液態(tài)類食品散裝運輸，其他各個涉及食品安全的領(lǐng)域都需要這種溯源、補鏈，來更好地保證全鏈條的食品安全。”翟磊表示，產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展需要“強(qiáng)鏈”與“補鏈”并舉，食品安全監(jiān)管體系同樣需要系統(tǒng)性補足短板，以構(gòu)建覆蓋全鏈條的閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制。
實際上，食品安全問題一直是社會關(guān)注的焦點，尤其是校園內(nèi)的食品安全問題，近年來更是頻繁地進(jìn)入大眾的視野，引發(fā)廣泛討論。如浙江余姚姚北實驗學(xué)校食堂絞肉機(jī)內(nèi)現(xiàn)活蛆、上海學(xué)生集體嘔吐事件、蘭州某職業(yè)學(xué)院預(yù)制菜爭議、云南官渡區(qū)某學(xué)?！俺羧馐录薄⒔鞲咝Ｊ程谩笆箢^鴨脖”事件等，暴露出校園食品安全監(jiān)管體系的失靈。
浙江余姚事件是近期發(fā)生的一起食品安全事件。5月23日下午，有網(wǎng)友反映，浙江寧波余姚市姚北實驗學(xué)校食堂的絞肉機(jī)中有大量蠕動的活蛆。經(jīng)初步調(diào)查，家長反映絞肉機(jī)內(nèi)有蛆蟲的情況屬實，系該絞肉機(jī)在上次使用后未按要求及時規(guī)范清洗導(dǎo)致。目前，學(xué)校已對食堂進(jìn)行全面消殺、清理。與此同時，余姚市將依法依規(guī)開展全面調(diào)查，對違反校園食品安全的行為和相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
食品安全監(jiān)管的難題在哪兒？翟磊指出，當(dāng)前食品安全監(jiān)管面臨的一大難題在于食品經(jīng)營業(yè)態(tài)不斷出新，給監(jiān)管工作帶來全新挑戰(zhàn)。此外，全鏈條追溯也是一大挑戰(zhàn)。食品安全監(jiān)管工作涉及諸多環(huán)節(jié)，監(jiān)管鏈條長而復(fù)雜，在此過程中，部門間推諉扯皮、證據(jù)獲取困難等問題時有發(fā)生。而推行全鏈條監(jiān)管與溯源監(jiān)管模式，則能夠有效化解這一難題。
“具體而言，如今，借助直播帶貨等新興業(yè)態(tài)，食品以視頻形式進(jìn)行銷售愈發(fā)普遍，但如何達(dá)成銷售全過程的可追溯，成為未來亟待攻克的監(jiān)管新課題。除此之外，某些特殊領(lǐng)域同樣存在監(jiān)管困境?！钡岳谡f。
翟磊以保健食品相關(guān)監(jiān)管案例為例進(jìn)行說明，她提到，保健食品的全過程監(jiān)管面臨諸多挑戰(zhàn)，許多老年人在購買保健食品時遭遇欺詐，事后卻難以有效追溯問題根源。他們通常只能追溯到源頭廠家，而廠家卻堅稱產(chǎn)品沒有質(zhì)量問題。這樣一來，問題就暴露在中間環(huán)節(jié)，并非食品本身質(zhì)量有誤，而是在宣傳推廣等中間環(huán)節(jié)存在漏洞。像保健食品這類具體案例以及外賣食品的過程監(jiān)管，都是當(dāng)下食品監(jiān)管領(lǐng)域中呈現(xiàn)出的新挑戰(zhàn)。
此前在今年全國兩會期間，全國人大代表、河南省新鄉(xiāng)市糖業(yè)煙酒有限責(zé)任公司董事長買世蕊在接受經(jīng)濟(jì)觀察報采訪時指出，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制存在一定的職責(zé)交叉和監(jiān)管空白，監(jiān)管效率不高，責(zé)任落實不到位。食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估和預(yù)警機(jī)制不夠完善，難以及時發(fā)現(xiàn)和處置潛在的食品安全風(fēng)險。
此外，食品欺詐懲治力度較弱，如虛假標(biāo)注產(chǎn)地、以次充好等現(xiàn)象時有發(fā)生。但現(xiàn)行法律的處罰難以形成足夠的威懾力，違法成本較低?；鶎颖O(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管手段和技術(shù)相對滯后，難以有效應(yīng)對日益復(fù)雜的食品安全形勢。
結(jié)合大數(shù)據(jù)+AI搭建全方位溯源機(jī)制
中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員孫娟娟在接受新華社采訪時也表示，堅持問題導(dǎo)向，通過立法加強(qiáng)監(jiān)管，督促生產(chǎn)經(jīng)營者履行主體責(zé)任有其必要性，是食品安全監(jiān)管持續(xù)貫徹“四個最嚴(yán)”的體現(xiàn)，關(guān)鍵在于通過制度“補短板”來強(qiáng)化特定環(huán)節(jié)與特種食品的安全監(jiān)管。
而如何進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管體制？中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、商法研究所所長劉俊海告訴界面新聞，應(yīng)著力構(gòu)建消費者友好型的食品安全監(jiān)管體系，實現(xiàn)全天候、全要素、跨領(lǐng)域的協(xié)同治理。具體而言，需打造涵蓋跨市場、跨地域、跨部門、跨產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，確保信息共享實時化、監(jiān)管流程無縫化、風(fēng)險防控精準(zhǔn)化。
“這一目標(biāo)的實現(xiàn)需要通過立法明確各方責(zé)任，完善監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。此外，還需技術(shù)賦能。運用AI、大數(shù)據(jù)等技術(shù)搭建協(xié)同共治平臺，對制度難以覆蓋的‘灰色地帶’實施動態(tài)監(jiān)管。例如，通過區(qū)塊鏈追溯技術(shù)實現(xiàn)食品全鏈條信息透明化，利用智能算法預(yù)警潛在風(fēng)險。”劉俊海說。
在協(xié)調(diào)協(xié)同治理方面，翟磊則表示，食品行業(yè)協(xié)會以及當(dāng)下蓬勃發(fā)展的電商平臺、民眾均具備成為未來食品安全監(jiān)管主體的潛力與條件。
“特別是在當(dāng)前平臺經(jīng)濟(jì)盛行的線上營銷模式下，如何有效調(diào)動多元主體力量，共同參與到食品安全的監(jiān)管與治理中來，這無疑是未來需要進(jìn)一步探索和完善的重要方向?！钡岳谡f。
買世蕊表示，完善監(jiān)管體制，首先要進(jìn)一步明確各級政府和相關(guān)部門的食品安全監(jiān)管職責(zé)，理順監(jiān)管體制，消除監(jiān)管空白和職責(zé)交叉。其次，加強(qiáng)對新興食品業(yè)態(tài)和新型食品安全的監(jiān)管研究，及時制定相應(yīng)的監(jiān)管措施和標(biāo)準(zhǔn)。另外，建立食品安全風(fēng)險交流機(jī)制，及時發(fā)布食品安全風(fēng)險信息，引導(dǎo)公眾科學(xué)消費。
未來食品安全法在哪些方面還有進(jìn)一步完善的空間？翟磊指出，現(xiàn)階段，食品安全法界定的“食品”主要圍繞人類直接食用的產(chǎn)品，監(jiān)管重點也集中于此。然而，從行業(yè)發(fā)展趨勢和國際通行做法來看，未來是否可以考慮適當(dāng)拓寬“食品”的定義范疇。
“例如，考慮到動物權(quán)益保護(hù)等因素，是否可以將某些與動物相關(guān)的食品（如寵物食品）納入食品安全監(jiān)管體系或者參照食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，這是一個值得探討的問題。”翟磊說。
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